Presidenzialismo o premierato? Curreri: “Non solo il governo: va rafforzata anche l’opposizione”

Presidenzialismo, semipresidenzialismo, Sindaco d’Italia e premierato debole sono le ipotesi in campo per un rinnovamento del sistema istituzionale italiano.

Ieri l’esecutivo ha incontrato le opposizioni per avviare un percorso di dialogo in questo senso. Ma quali sarebbero le conseguenze per l’Italia? Ne abbiamo parlato con Salvatore Curreri, professore di diritto Costituzionale dell’Università Kore di Enna.

Il presidenzialismo

“È il modello che vige principalmente negli Stati Uniti. Il presidente è eletto direttamente dal popolo, concentra i poteri dell’esecutivo ed è completamente separato dal potere legislativo. Non può sciogliere il Congresso e di contro quest’ultimo non può costringere il presidente alle dimissioni anticipate, tranne che nel caso della messa in stato di accusa. Come detto, il potere legislativo ed esecutivo sono separati, ciascuno ha una sua durata fissata dalla Costituzione e ciascuno non può influire sull’altro”;

Ci sono delle falle in questo sistema?
“Questo modello fatica a realizzarsi perché – come dimostrano i fatti recenti – quando il potere legislativo ed esecutivo si radicalizzano e non riescono a trovare un punto di collaborazione, il sistema si blocca”;

Semipresidenzialismo

“Nel modelli semipresidenziali, come quello della Francia, si ha l’elezione diretta del Capo dello Stato, ma questo non è l’unico detentore del potere esecutivo. Quest’ultimo nomina il primo ministro che a sua volta deve avere la fiducia del Parlamento. Il potere esecutivo è condiviso tra il presidente della Repubblica e il premier e il governo si regge sulla doppia fiducia”;

I difetti di questo modello
“Questo sistema funziona bene se il presidente, il Parlamento e Camera politica sono della stessa maggioranza. Di solito il presidente è il leader della maggioranza (come nel caso di Macron). Ma se non sono dello stesso colore politico, il sistema comincia a bloccarsi e il presidente è costretto a condividere il potere con un Parlamento che gli è contrario. Questo problema era stato risolto in Francia con una riforma che ha allineato il mandato sia del Parlamento che del presidente a 5 ani. Ma può capitare, come l’anno scorso, che il partito del presidente non ottenga la maggioranza assoluta. In questo caso il presidente deve ricorrere ad altri strumenti come la questione di fiducia”;

Quale tra questi due sistemi, secondo lei, più si addice all’Italia?
“Secondo me nessuno dei due. Il presidenzialismo non ha funzionato in nessun’altra parte del mondo se non negli Usa, dove anche lì comincia a mostrare la corda. Come ho detto, in un modello presidenziali il potere esecutivo e legislativo devono collaborare, altrimenti il sistema si blocca. In Italia stiamo vivendo una stagione politica di forti radicalizzazioni, il nostro Paese è fortemente diviso su questioni fondamentali. Quindi è facile prevedere che un sistema presidenziale possa condurre alla paralisi decisionale. Ma c’è anche un altro elemento: il Italia, il ruolo del presidente della Repubblica ha una funzione di controllo costituzionale. Ha funzionato come elemento di equilibrio del sistema. Se si arrivasse ad eleggerlo, il presidente della Repubblica non sarebbe più un organo di garanzia, ma uno politico, perché legittimato direttamente dagli elettori. Questa prospettiva mi sembra controproducente. Mi pare che tutte le forze politiche siano d’accordo a non rinunciare a questo ruolo del Capo dello Stato”; 

Premierato forte e debole

Ipotesi Sindaco d’Italia (premierato forte)

“È il sistema che vige nelle nostre Regioni o Comuni. Noi oggi eleggiamo direttamente il sindaco o il governatore. Però non abbiamo un rapporto di fiducia: queste due cariche concentrano su di sé il potere esecutivo, hanno una loro legittimazione che arriva direttamente dal corpo elettorale. Non c’è una fiducia iniziale del consiglio regionale o comunale. Ma può accadere che le assemblee, più che dare la fiducia iniziale, possono sfiduciare il presidente della Regione o il sindaco”;

Cosa comporta?
“In questo caso non c’è la possibilità da parte del consiglio di sostituire il presidente, proprio perché è stato eletto dal popolo. Quindi in caso di sfiducia si va al voto. È la logica per cui o presidente e assemblea legislativa stanno in piedi entrambe, o tutte e due cadono”;

L’ipotesi è portare il sistema regionale e comunale a livello nazionale..
“La logica del Sindaco di Italia vorrebbe trasferire a livello nazionale questo sistema che ha ben funzionato a livello locale o regionale e che ha portato stabilità”;

Ha delle perplessità in merito?
“Questo sistema è rigido: se il presidente viene sfiduciato, non c’è possibilità di cambiare sindaco o presidente, ma bisogna andare alle elezioni. Questo sistema si chiama neoparlamentarismo, e prevede che il vertice dell’esecutivo sia rafforzato attraverso l’elezione diretta”;

Premierato debole

“È il modello tedesco: ci sarebbe un premier (cancelliere) eletto dal Parlamento che proprio per questo avrebbe poteri rafforzati. Potrebbe lui, invece del presidente della Repubblica, nominare i ministri, revocarli, ricorrere allo scioglimento delle Camere. Ed eventualmente questo sistema potrebbe produrre la sfiducia costruttiva che prevede che si possa sfiduciare un cancelliere solo nominandone un altro contestualmente. Questo meccanismo vige in Germania e in Spagna”;

Tra Sindaco d’Italia e premierato debole, cosa è meglio, secondo lei, per l’Italia?
“È un mio giudizio personale: io propenderei per un sistema il più flessibile possibile, perché temo irrigidimenti nella forma di governo. Abbiamo avuto una forma di governo parlamentare che pur con tutti i difetti e l’instabilità, ha retto e consentito al nostro Paese di attraversare momenti difficili con governi di emergenza. Questi, è chiaro, sono eccezionali, perché in democrazia i governi devono essere espressione di maggioranza parlamentare scelta da elettori. Il punto importante è creare un sistema in cui gli elettori possano dare indicazioni, cercando di dare un sistema stabile e duraturo”;

Dipende anche dalla legge elettorale?
“Abbiamo una legge elettorale che tutto sommato favorisce le coalizioni, perché con la quota nominale obbliga i partiti a presentarsi insieme. Questa è la strada che si potrebbe percorrere. Un’altra potrebbe essere il premio di maggioranza”;

Qual è la strada per una riforma duratura?

“Il presidente della Repubblica deve restare una figura di garanzia, ma rafforzando alcuni poteri. Inoltre, rafforzare la figura del presidente del Consiglio, attribuendogli poteri necessari come quello dello scioglimento delle Camere. In generale, cercare di evitare soluzioni automatiche e rendere il sistema flessibile. Ma stiamo concentrando il dibattito tutto sul problema del rafforzamento del governo, che è un’esigenza sacrosanta. Tuttavia, nei sistemi di governo vige il principio dei pesi e contrappesi: se si rafforza un potere, si deve rafforzare anche il contropotere”;

Si spieghi…
“Ho la sensazione che si stia parlando molto dei poteri del governo e poco di quelli delle opposizioni, oltre che degli strumenti di democrazia diretta. Il referendum è diventato inutile perché non si riesce a raggiungere il quorum. Le leggi di iniziativa popolare non riescono ad essere esaminate. Il problema della nostra forma di governo va affrontato a 360 gradi, considerandolo in un’ottica di ammodernamento del sistema, in cui, oltre al rafforzamento del governo ci fosse anche il rafforzamento dei contropoteri, cioè delle opposizioni e degli strumenti di democrazia diretta”;

Secondo lei si arriverà a un punto di incontro tra esecutivo e opposizioni sulle riforme istituzionali?
“Credo che se la storia è maestra di vita, e lo è, c’è un tratto che accomuna tutti i fallimenti delle riforme istituzionali che si sono tentati da trent’anni a questa parte: il tema è stato affrontato in un’ottica di parte. I tentativi sono falliti perché condotti da una parte politica contro l’altra. Non c’è mai stato un ampio consenso, per cui poi alla fine, la parte politica avversa è riuscita a sconfiggere i tentativi di riforma. Credo che bisognerebbe fare tesoro di questa esperienza. Oggi se c’è un modo di far passare le riforme è avere una larga intesa,  trovando punti comuni di accordo. Se ognuno insiste sulla sua posizione, ci si scontra e si fallisce di nuovo”;

Una Bicamerale potrebbe aiutare a superare i punti di scontro?
“Una commissione dedicata, magari con l’aiuto di esperti del settore, potrebbe essere utile a stemperare i toni ed evitare che la polemica politica quotidiana si riversi sul dibattito istituzionale. Non sono convinto che una bicamerale risolverebbe il problema, però come ci insegna l’esperienza Costituente, se si riescono a separare i tavoli della polemica sulle iniziative del governo e del dibattito sulle regole del gioco che devono essere condivise da tutti, forse si può conseguire un buon risultato”;

Quando si tratta di tentare di modificare la Costituzione, in dibattito in Italia è sempre molto acceso…
“Questo è vero, però noi abbiamo un po’ mitizzato la nostra Costituzione, all’insegna del motto per cui è la più bella del mondo. La nostra Carta è certamente una delle migliori nella prima parte, cioè quella dei diritti e dei principi, anche sotto il profilo linguistico. Sotto il profilo istituzionale invece, quindi la seconda parte, non credo che si possa dire serenamente altrettanto. Le condizioni storiche in cui nacque la nostra Costituzione, pesarono molto. C’era il timore di rafforzare troppo il potere dell’esecutivo. Durante il conflitto nel 1948 tra comunisti e democristiani, si temeva che una delle due parti potesse cancellare l’altra. Questo influì molto sulla nostra struttura di governo. Da questo punto di vista credo che anche se siamo affezionati alla nostra Costituzione, va fatto qualche passo in avanti verso il rinnovamento. Anche perché la seconda parte serve a realizzare i principi della prima. Dopodiché, proprio perché si tratta della nostra Costituzione, l’auspicio è che su questo genere di riforme si crei il più vasto consenso possibile. Perché il rischio è che finisca come nel 2005 e nel 2015: si vota contro la riforma perché in realtà si sta votando contro chi la propone. Bisogna evitare la politicizzazione del dibattito e cercare di affrontare le cose con serietà e il dovuto distacco, riconoscendo che il funzionamento del sistema è nell’interesse di tutte le parti politiche. L’interesse comune deve prevalere sugli interessi di parte”.